財(cái)聯(lián)社12月23日訊（編輯 楊斌）12月22日，審計(jì)署受國務(wù)院委托，向全國人大常委會作《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告》，財(cái)聯(lián)社盤點(diǎn)了報(bào)告中涉及的債券要點(diǎn)，其中，關(guān)于地方債務(wù)管理和專項(xiàng)債使用的問題及整改值得特別關(guān)注。

當(dāng)前，地方債務(wù)仍存在違規(guī)舉債不止和新增拖欠賬款的問題。專項(xiàng)債項(xiàng)目安排不科學(xué)，使得資金閑置，且部分項(xiàng)目未發(fā)揮政府投資帶動放大效應(yīng)。對此，未來地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域?qū)?shí)行“負(fù)面清單”管理，部分發(fā)達(dá)地區(qū)將開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)。

地方債務(wù)管理需解決兩大問題，確保2028年底前隱債清零

在附件《財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、金融監(jiān)管總局關(guān)于地方債務(wù)管理不夠嚴(yán)格問題的整改情況》（簡稱《地方債務(wù)問題》）中，“地方債務(wù)管理不夠嚴(yán)格”問題被歸結(jié)為兩方面：一是違規(guī)舉借債務(wù)尚未全面停止；二是拖欠賬款有所新增。

《地方債務(wù)問題》透露：“24個(gè)地區(qū)所屬國企通過在金融資產(chǎn)交易所違規(guī)發(fā)行融資產(chǎn)品、集資借款等方式向社會公眾融資，至2023年底余額373.42億元，主要用于支付到期債務(wù)、發(fā)放人員工資等，形成政府隱性債務(wù)112.58億元?！?/p>

對此，金融監(jiān)管總局分類推進(jìn)整改。如對信托、保險(xiǎn)以及融資租賃、商業(yè)保理等機(jī)構(gòu)提供的融資，督導(dǎo)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)及地方金融組織加大清償力度，研究制定加強(qiáng)保險(xiǎn)資管公司債權(quán)投資計(jì)劃規(guī)范管理、推動信托業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等政策文件，推動相關(guān)金融業(yè)務(wù)回歸本源，防范地方國企借道此類業(yè)務(wù)新增地方政府隱性債務(wù)。

截至2024年9月底，24 個(gè)地區(qū)已整改問題涉及資金89.41 億元；對其他債務(wù)，正在籌措償還資金或錄入隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測系統(tǒng)等，并制定了分年償還計(jì)劃。

財(cái)政部將加快推進(jìn)地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)合并監(jiān)管，開展覆蓋法定債務(wù)、隱性債務(wù)、拖欠賬款、需地方政府償還的其他債務(wù)、地方國企債務(wù)等全口徑債務(wù)監(jiān)測。督促各地用好6 萬億元置換政策在內(nèi)的一系列化債支持政策，確保實(shí)現(xiàn)2028年底前隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)。

關(guān)于拖欠賬款，《地方債務(wù)問題》透露：“10省市56 個(gè)地區(qū)在按要求建立拖欠臺賬鎖定存量后，2023年3 月以來又新增拖欠76.31億元。此外，還有7省30 個(gè)地區(qū)通過直接銷賬、將無分歧欠款改為有分歧欠款等方式，虛報(bào)2023年完成存量清償53.28億元?！?/p>

對此，工信部將推動有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)法，健全政府投資項(xiàng)目和資金的管理閉環(huán)，嚴(yán)禁企業(yè)墊資建設(shè)、嚴(yán)查預(yù)算外上項(xiàng)目；組織新一輪摸清拖欠賬款底數(shù)工作，配合財(cái)政部等部門統(tǒng)籌推進(jìn)化債與清欠工作，加大財(cái)政金融政策支持力度，適當(dāng)增加地方政府專項(xiàng)債券用于清欠，為清欠引入“源頭活水”。

在今年新增的2萬億用于“置換存量隱性債務(wù)”的再融資債落地前，10月有部分省份發(fā)行了用于“償還拖欠賬款”的特殊再融資債，包括已宣布隱債清零的廣東、上海等地區(qū)。

10月該批特殊再融資債發(fā)行規(guī)模約2200億元，平安證券固收首席劉璐此前指出，這批特殊再融資債占用的是10月12日財(cái)政部提到的“中央從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排了4000億元， 支持地方化解債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款” 。

專項(xiàng)債投向或?qū)嵭胸?fù)面清單，項(xiàng)目審核自主權(quán)擬下放試點(diǎn)

附件《國家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于擴(kuò)投資相關(guān)舉措未有效落實(shí)問題的整改情況》（簡稱《擴(kuò)投資問題》）提到了當(dāng)前專項(xiàng)債使用方面的問題：專項(xiàng)債項(xiàng)目安排不科學(xué)，且部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目未發(fā)揮政府投資帶動放大效應(yīng)。

財(cái)聯(lián)社今年已多次報(bào)道過，2024年受新增專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏偏慢，專項(xiàng)債發(fā)行高峰直到8、9月份才到來。

《擴(kuò)投資問題》認(rèn)為，部分項(xiàng)目前置審批、但要素保障等前期工作深度不夠；有關(guān)地方和部門審核把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致一些條件不符項(xiàng)目被納入準(zhǔn)備項(xiàng)目清單，有的項(xiàng)目未能及時(shí)開工或建設(shè)進(jìn)展緩慢，進(jìn)而導(dǎo)致資金閑置。專項(xiàng)債券資金使用階段的管理機(jī)制不完善，動態(tài)掌握項(xiàng)目使用單位管理資金情況的手段仍不完備等。

“發(fā)改委將283個(gè)未完成可研報(bào)告審批或不符合資本金比例要求的項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券準(zhǔn)備項(xiàng)目清單，財(cái)政部將522 個(gè)缺乏要素保障甚至已停工的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫。截至2023 年底，其中522 個(gè)項(xiàng)目279.24 億元債券募集資金當(dāng)年即閑置或被挪用”。據(jù)《擴(kuò)投資問題》透露。

對此，國家發(fā)改委正優(yōu)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目篩選審核機(jī)制，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)篩選專項(xiàng)債券項(xiàng)目，督促各地提高上報(bào)項(xiàng)目的質(zhì)量。發(fā)改委會同財(cái)政部選擇部分經(jīng)濟(jì)體量較大、管理基礎(chǔ)好，以及承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的地區(qū)研究開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，給予地方更多項(xiàng)目審核自主權(quán)。財(cái)政部將專項(xiàng)債券資金閑置和使用管理情況作為地方財(cái)政績效考核指標(biāo)。

興業(yè)研究在12月11日的研報(bào)中認(rèn)為，當(dāng)前專項(xiàng)債審核是由國家發(fā)展改革委對項(xiàng)目投向領(lǐng)域、前期工作等，財(cái)政部對項(xiàng)目融資收益平衡等進(jìn)行審核把關(guān)，若項(xiàng)目審核自主權(quán)由中央下放至部分省份，有助于簡化審核環(huán)節(jié)，提升專項(xiàng)債資金使用效率。預(yù)計(jì)試點(diǎn)有望優(yōu)先落地上海、廣東、北京、江蘇、浙江、福建、安徽、山東及其計(jì)劃單列市。

另外，《擴(kuò)投資問題》透露：“52個(gè)地區(qū)579個(gè)獲得2023 年專項(xiàng)債資金的項(xiàng)目，至2023 年底政府累計(jì)投資6006.34 億元，很少吸引民營資本”。

對此，發(fā)改委、財(cái)政部正會同其他行業(yè)主管部門研究實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理、擴(kuò)大專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍等改革舉措，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券資金撬動作用。財(cái)政部、國家發(fā)展改革委將專項(xiàng)債券額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜。

12月16日，國務(wù)院常務(wù)會議對優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制作出部署，指出要實(shí)行地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理；要優(yōu)化項(xiàng)目審核和管理機(jī)制，適度增加地方政府自主權(quán)和靈活性；要強(qiáng)化專項(xiàng)債券全流程管理，完善資金監(jiān)管機(jī)制和償還機(jī)制。

劉璐認(rèn)為，國常會提及專項(xiàng)債負(fù)面清單管理表明中央對此項(xiàng)工作的重視程度有所提高，專項(xiàng)債負(fù)面清單管理可能主要是為了配合專項(xiàng)債項(xiàng)目審核自主權(quán)試點(diǎn)。專項(xiàng)債項(xiàng)目審核自主權(quán)首批試點(diǎn)區(qū)域可能是經(jīng)濟(jì)大省，首批試點(diǎn)內(nèi)容可能是專項(xiàng)債收購存量房和存量土地的自主權(quán)。

中誠信國際研報(bào)表示，“負(fù)面清單”管理將為專項(xiàng)債投向領(lǐng)域有序拓寬奠定良好的制度基礎(chǔ)。不過，實(shí)行“負(fù)面清單”管理、增加地方自主權(quán)和靈活性并不意味著專項(xiàng)債管理將放松，后續(xù)仍需不斷落實(shí)、落細(xì)常態(tài)化監(jiān)管。同時(shí)需建立完善政府資產(chǎn)負(fù)債表、完善地方債償債保障機(jī)制。